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吴钩

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官办救济的困境  

2012-12-15 15:45:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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官办救济的困境

发今日《华商报》

吴钩

 

 

中国各代有各种官办的救济机构,初衷是为济贫救困、赈灾恤民,但权力的深度介入、官僚化的运作,日久都免不了弊病丛生,不但恤不了民,甚至成为“害民”之政。旧时常平仓、义仓与社仓的蜕变过程,给予后人一次又一次的教训。

 

常平仓大概是中国历史上最早的建制化官办公益机构(之一),汉代时已有常平仓之设置。所谓“常平”,乃是指“谷贱时增其贾而籴,以利农,谷贵时减贾而粜”,以平抑物价。另外,常平仓也具有政府救济的功能,“如遇凶荒,即按数给散灾民贫户”。上世纪三十年代,美国罗斯福政府实行新政,还曾将常平仓思想引入美国农业立法。——按钱穆先生的说法,“据说美国罗斯福执政时,国内发生了经济恐慌,闻知中国历史上此一套调节物价的方法,有人介绍此说,却说是王荆公(王安石)的新法。其实在中国本是一项传统性的法制。”担任过美国农业部长的华莱士也承认,“我接任农业部长后,在最快的时间内敦促国会通过立法,把中国古代农业政治家的实践——‘常平仓’引入美国农业立法中。”

 

从初衷看,常平仓不可谓不是“良法”。然而,历史的经验表明,任何官办机构几乎都免不了被权力异化,常平仓施行日久,也沦为“吏以为市,垄断渔利”之法。汉元帝时,诸儒提出毋与民争利,请罢常平仓。东汉明帝又拟设置常平仓,有官员即以常平仓“外有利民之名,而内实侵刻百姓,豪右因缘为奸,小民不能得其平”为由,反对复置常平仓。从汉至清,常平仓的弊病几乎是定期发作的。

 

义仓出现的时间晚于常平仓,始见于隋朝:由官府“令民间每秋家出粟麦一石以下,贫富差等,储之闾巷,以备凶年”。之后唐太宗又将义仓之法加以完善、推广,规定“王公已下垦田,亩纳二升”,“贮之州县,以备凶年”。常平仓之粮出于官,而义仓之粮出于民,由政府强制征收,代为管理,类似于某种强制保险。

 

在官府力推之下,大唐“天下州县始置义仓,每有饥谨,则开仓赈给”,义仓良法,看起来很美。然而,很快,义仓之粮便被官府挪作他用,“其后公私窘迫,渐贷义仓支用,自中宗神龙之后,天下义仓费用向尽”。后世见识过社保基金被政府部门挪用来填补财政窟窿的人,对此应该不会感到意外。

 

义仓之败坏,其害甚于常平仓。原因宋人已说得很清楚了:“常平出于官,义仓出于民。出于官者,官自敛之,其弊虽不足以利民,亦不至于病民。出于民者,民实出之,官实敛之,其敛不但民无给,而官且病之,文移星火,指为常赋。”义仓之法,最后变成官府加税的名目,人民不但得不到救济,反而被强加了负担。

 

社仓是传统社会的NGO。第一个社仓由南宋士绅魏掞之1150年创立于福建招贤里。稍后(1168年),魏掞之的好友朱熹也在五夫里设立社仓。宋儒设置社仓的初衷,是因为他们认为当时的官方救济如常平仓不尽可靠,那么士绅就应当担起造福乡里之责,建立民间的自我救济体系,这样,乡人遇到凶岁饥荒时就不必全然依赖有司了。

 

社仓类似于今日社会贤达所办理的农村小额扶贫信贷,每年在青黄不接的五月份放贷,借米的人户则在收成后的冬季纳还本息。与青苗法不同,社仓由地方士绅组织并管理,人户是否要借贷也采取自愿原则,“如人户不愿请贷,亦不得妄有抑勒”。抑勒,就是强制、摊派之意。在朱熹的规划中,特别强调了社仓运作应独立于官方权力系统之外,不受官府干预。

 

1181年,朱熹上奏朝廷,建议在全国推行社仓之法。宋孝宗采纳了朱熹之议,下诏推广社仓,四五十年下来,朱子社仓“落落布天下”。然而,在社仓获得官府青睐的过程中,随着国家权力的介入越来越深,这一NGO组织也慢慢变质,最后居然成了“领以县官,主以案吏”的官办机构,并且跟青苗法一样暴露出“害民”的弊病,渐渐沦为害民之法,“非蠧于官吏,则蠧于豪家”。值得指出的是,“蠧于官吏”的危害无疑更甚于“蠧于豪家”,因为官吏掌握着“豪家”所没有的国家权力。时人俞文豹描述了南宋晚期社仓“蠧于官吏”的情形:一方面官府强制征收仓米,另一方面又将仓米挪作他用,即使遇到荒年,也“未尝给散”。民间公益给权力一插手,就变得乌烟瘴气了。

 

南宋末,朱熹的“再传弟子”黄震对官办的广德军社仓进行了“国退民进”的改革,“请照本法(朱子社仓之法)一切归之民”,即恢复社仓的NGO本色,委任地方士绅掌管仓米的借贷,官方只负责监督社仓“照官秤公平出贷”,而不准插手社仓的具体运作。黄震的社仓改革方向当然是对的。宋代社仓原本就是由士绅发起于民间、并且在士绅主持下运作良好的社会自组织,又何必要官府插上一脚?

 

社仓发展到清代时,又由于受政府控制,也出现了“蠧于官吏”的弊病:“近来官为经理,大半皆藉挪移,日久并不归款,设有存余,管理之首事与胥吏亦得从中盗卖”。到清代后期,由于社仓已荒废,不可修补,又有士绅出来“募捐田亩”,购置房屋设立义仓,“办理积仓备荒”。这里的“义仓”,为绅办,已不同于隋唐时期的官办义仓。这是义仓的再生。

 

现在,我们回头看看常平仓、义仓、社仓的兴衰轨迹,似乎可以得出一个道理:官办的公益救济,虽然从其初衷看,是“利民之良法”,但只要运行日久,几乎都无可避免地沦为“害民之恶法”。另一方面,面对官办机构的缺陷或败坏,儒家士君子也有足够的热情与技艺组织民间结社互助,主持NGO的良性运行。这才是中国传统社会得以生生不息的内在动力。

 

 

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